24 ноября 2021 года прошел открытый научно-практический семинар и круглый стол на тему «Межбюджетные отношения: новые ориентиры и бюджетная политика в условиях новой реальности»

24 ноября 2021 г. прошел онлайн открытый научно-практический семинар и круглый стол 24 ноября 2021 г. прошел онлайн открытый научно-практический семинар и круглый стол программы МВА «Управление взаимодействием бизнеса и государства» (научный руководитель Наринэ Аракелян) и кафедры стратегического планирования и экономической политики (заведующий кафедрой д.э.н., профессор Елена Ведута) факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова. Тема научно-практического семинара: «Межбюджетные отношения: новые ориентиры и бюджетная политика в условиях новой реальности».

С основным докладом на семинаре выступил Владимир Климанов — директор Института реформирования общественных финансов, член Общественного совета при Минфине РФ и ряда экспертных советов при органах государственной власти, эксперт Фонда «Центр стратегических разработок», доктор экономических наук. Окончил МГУ имени М.В. Ломоносова. Работал в федеральных министерствах, ответственных за реализацию региональной политики и развитие федеративных отношений. Имеет квалификационный разряд «Государственный советник Российской Федерации 1 класса». С начала 2000-х годов активно занимается исследовательско-аналитической и консалтинговой деятельностью в сфере государственных финансов, стратегического планирования, регионального и муниципального развития. Руководил несколькими десятками проектов, в том числе международных. Консультируя органы власти, объехал более 60 субъектов РФ.

Тезисы выступления: регионы РФ в фокусе перемен; поведение и последствия кризиса для регионов; новые возможности роста разных регионов, работа федерального центра, состояние региональных бюджетов, стабильная позиция, соотношение доходов и расходов, суммарный дефицит, профицит, тренды, обязательства регионов, закрепленные законодательно полномочия, органы местного самоуправления, финансовая поддержка регионов, межбюджетные трансферты, долгосрочные тренды и причины, рост межбюджетных трансфертов; тренды в 2021 г., структура доходов региональных бюджетов, налоги, новая конструкция, бюджет города Москвы, Санкт-Петербурга, состояние регионов в новой реальности, в пандемию, индикаторы, общие параметры, детальные; как переживали кризис регионы, закономерности, исключения, основные источники доходов, факторы влияющие на поведение регионов, долгосрочная финансовая устойчивость регионов, картина за 9 месяцев 2021 г., объем трансфертов, федеральные инициативы, практика ручного управления, развитие инфраструктуры, акценты кредитных инструментов, национальные цели развития, количество видов межбюджетных трансфертов, инвестиционные проекты и новая реальность; межбюджетные отношения и формы межбюджетных трансфертов; программно-целевое и проектное управление в системе государственных финансов; финансовые ресурсы в документах стратегического планирования; организация финансовых потоков в рамках реализации федеральных проектов; декомпозиция целевых показателей федеральных проектов; приоритеты политики в сфере управления региональными и муниципальными финансами в 2021 г.

Круглый стол завершился междисциплинарной дискуссией, по результатам работы были сделаны выводы.

  • В России в разгаре бюджетный процесс. На всех уровнях идет верстка доходов-расходов будущего года и прикидка финансовых планов на 2023-2024 гг. Ситуация непростая и она находит отражение в межбюджетных отношениях. Около года назад стало ясно, что субъекты РФ ожидает полоса финансовых проблем. Но в течение 2021 г. ситуация менялась несколько раз. В условиях кризиса все региональные бюджеты должны были сильно просесть. Но этого не произошло. Более того, многие показатели оказались позитивнее, чем ожидалось. Соглашение ОПЕК Плюс о снижении добычи нефти сильно ударило по бюджетам ХМАО, ЯНАО и Тюменской области. А вот в металлургии к концу еще прошлого года началось восстановление, поэтому в Свердловской и Челябинской областях картина стала улучшаться. Как ни странно, в кризисных для большинства условиях произошел рост поступлений налога на безработицу, локдаун, др. В целом по стране они поднялись в 2020 г. на более, чем 7 %. Благодаря этому и региональные бюджеты, для которых этот налог основной, не просели. Но главное, что в прошлом году резко, в 1,5 раза, увеличился объем финансовой поддержки регионов со стороны федерального центра. Такого еще не было в новейшей истории страны. Правда многие субъекты все равно завершили год с дефицитом, потому что расходы росли еще быстрее, чем доходы, в том числе дополнительные расходы на антикризисные меры, медицину, др.
  • Все ожидали, что в этом году начнется восстановление, но оно тоже пошло по неожиданному сценарию. Темпы роста оказались выше, чем предполагалось – экономика забурлила. К тому же, как во многих странах, разогналась инфляция, а бюджеты, хотя и частично, все же отражают этот процесс через косвенные эффекты. В итоге все показатели 2021 г. выглядят более позитивно, чем прогнозировалось. Полугодие и 9 месяцев у регионов завершены с рекордным профицитом (в Свердловской области прогноз по доходам областного бюджета увеличили на 23,2 млрд рублей до 317,6 миллиардов, и она даже по объему консолидированного бюджета обогнала Югру). На доходах многих регионов сказался скачок цен на природный газ, металлы, стройматериалы, которые доминируют в структуре их экономики. В результате пошел вверх налог на прибыль. В некоторых сугубо ориентированных на металлургию субъекта (например, в Липецкой области) рост к прошлому году более, чем в два раза (похожая динамика в Челябинской области, чуть меньше в Свердловской, где ввиду большой численности населения, занятого и в экономике, еще и значительно вырос НДФЛ).

  • Югра, ЯНАО, Свердловская, Тюменская области – это регионы доноры, которые не получают дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Челябинская область находится в пограничном состоянии (почти донор), для нее и еще для 10 регионов с 2022 г. планируется изменение методики расчета поддержки из федерального бюджета. Однако челябинцам удалось добиться, чтобы на этапе перехода к новой системе область теряла суммы дотаций не слишком быстро.
  • В 2020-2021 гг. выработались некие новые принципы работы центра с регионами. В первую очередь, это увеличенный в силу необходимости финансирования антикризисных мер объем финансовой поддержки. При этом произошло смещение акцентов от нецелевых дотаций в сторону целевых трансфертов. Но радикальных изменений в конструкции бюджетной системы пока нет. Из наиболее значимых, которые приняты, — возврат к законодательному закреплению индексации объема дотаций в соответствии с уровнем инфляции. Объем бюджетных кредитов превысил уровень коммерческих, то есть госдолг регионов в 2020-2021 гг. увеличился. Еще тенденция – более активное включение регионов в реализацию федеральной повестки, а также усиление роли ручных инструментов управления. В этом ряду принятие индивидуальных программ развития отдельных субъектов (напр., Курганская область УрФО), кураторство вице-премьеров над макрорегионами, поездки Председателя Правительства на территории. В результате выносятся решения по проектам, важным для развития региона, которые субъект не мог бы принять самостоятельно в силу разных причин (напр., о передаче деревни Универсиады в качестве кампуса УрФУ).

  • Но ситуация не очень радужная, например, Свердловская область в прошлом году по размеру госдолга вошла в число лидеров и занимает сейчас третье место в стране после Москвы и Московской области. Но если оперировать не абсолютными значениями, то это не критично, потому что и собственные доходы региона тоже очень велики. Гораздо хуже соотношение в Зауралье. Здесь не только высокий уровень дотационности, но и большая долю госдолга по отношению к собственным доходам.
  • Благое дело замещение коммерческих кредитов бюджетными. Это сделала, напр., Свердловская область, сократив долг перед банками. В Челябинской области коммерческих займов нет с 2017 г., а теперь и Курганская область их ликвидировала. Хотя суммарно заимствования при этом даже выросли, но проценты практически нулевые, а если бюджетные кредиты еще и пролонгируют на длительный период, инфляция практически их съест. Эта форма поддержки тоже, по сути, безвозмездная, все же она немного коварная. Объем бюджетных кредитов сейчас превысил уровень коммерческих, то есть госдолг регионов в 2020-2021 гг. увеличился. В целом он достиг 2,5 трлн рублей, их этой суммы бюджетный кредиты в начале года составляли 1,1 трлн, сейчас около 1,4: это около 10 % общих расходов региональных бюджетов, а если исключить из списка Москву, то гораздо больше. Бюджетные заимствования имеет большинство субъектов РФ, понятно, что своих средств им явно не хватает.
  • Еще инструмент – инфраструктурные кредиты. Принято решение о предоставлении регионам до 2024 г. до 500 млрд рублей инфраструктурных бюджетных кредитов под 3% годовых на 15 лет. Выгодно. Этот объем заимствований не будет включаться в общий госдолг, хотя реальная задолженность вырастет.
  • Из-за пандемии в 2020 г. страны мира начали наращивать госдолг и принимать поправки об увеличении его предельного размера. РФ не исключение. Главное, чтобы деньги заработали. Но тут тоже не все так гладко, их распределили не в соответствии с изначальным посылом, подразумевавшим возможность получить их теми, кто не очень сильно наращивал долг. В итоге в основном ориентировались на численность населения региона. Поэтому, например, ЯНАО, где жителей мало, мог претендовать лишь на 2,87 млрд рублей. При этом в послании Президента было названо четыре крупнейших проекта, на которые могут быть направлены инфраструктурные кредиты, из них два уральских – челябинский метрополитен, который теперь планируют превратить в метротрам, и Северный широтный ход на Ямале. Но здесь, в отличие от Челябинска, кредит покроет лишь мизерную часть расходов, ведь только один мост через Обь стоит порядка 13 млрд.

  • С недавних пор в РФ стали возможными не только вертикальные, но и горизонтальные субсидии и бюджетные кредиты. Случаи редки, если не считать Москву, то наберется 5 примеров на стану. Например, в УрФО они есть. В 2019 г. Тюменская область дала субсидию на реконструкцию водозабора Курганской области, откуда реки текут в соседний регион. Томская область и Югра с помощью горизонтальных субсидий решили вопрос строительства необходимого обеим территориям моста через реку Вах. Потенциал этого инструмента большой, но, к сожалению, он пока практически не используется, в нем перспектива развития агломераций, это хороший финансовый механизма реализации совместных проектов муниципалитетов.
  • Ожидаемые перемены для региональных бюджетов в ближайшем будущем точно будут в 2025 г., когда отменят консолидированные группы, а налог на прибыль станет разделяться между Федерацией и регионами не по 3 и 17, а по 2 и 18%. Об это необходимо задумываться уже сейчас региональным финансистам, поскольку через год им придется верстать бюджет на 2023 г. и плановый период 2024-2025 гг. Пока, к сожалению, в условиях глобальной нестабильности за этот горизонт не заглядывают.